PREFEITURAS E CÂMARAS SÃO OBRIGADAS A USAR O MESMO SOFTWARE CONTÁBIL?

A questão chega por meio de um cliente que comercializa sistemas de informática (softwares) para órgãos públicos. Ele informa, que um de seus vendedores foi abordado por um cliente, que afirmava que o novo texto do artigo 48, § 6º da Lei de Responsabilidade Fiscal, obrigava os entes pertencentes a um município, a contratar o mesmo sistema de informática.

Por exemplo, se a prefeitura utiliza os sistemas da empresa "A", a Câmara de Vereadores deveria também utilizar o sistema de informática da mesma empresa "A". 

Nosso parecer foi o seguinte:

"Consultam-nos acerca do interesse legal tutelado no artigo 48, § 6º, se o mesmo refere-se a sistemas de informática ou não.

A consulta teria início após, uma empresa que comercializa sistemas de informática, ter dito que os entes públicos de um município, todos eles, devem usar os mesmos softwares. Exigindo, de um cliente daquela empresa, que ele aderisse ao contrato empreendido com a empresa que ele representa.

Passemos à análise do texto referido, constante do artigo 48, § 6, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O texto foi inserido na Lei de Responsabilidade Fiscal por meio da EMENDA CONSTITUCIONAL nº 6, PLC nº 54/2016, que é a LEI COMPLEMENTAR nº 156/2016, relatado pelo Senador Ricardo Ferraço.

O texto proposto tinha a seguinte redação:

§ 6° Todos os Poderes, órgãos referidos no art. 20, incluídas autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos do ente federativo devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia."

Após as correções das comissões ganhou pequenas e insignificantes modificações, passando a ter a seguinte redação, que foi publicada:

§ 6o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.

A praxe legal é que a interpretação das leis, segundo o dizer da nova doutrina, pós edição do Código Civil de 2002, entende que existem algumas teorias utilizadas na interpretação, uma delas é a do contexto histórico e do sentido que o legislador quis dar a ela:

"A interpretação histórica veria a norma na dimensão temporal em que ela se formou, pesquisando a occasio legis, as circunstâncias que presidiram à sua elaboração, de ordem econômica, política e social, o que se reflete particularmente no Direito Civil, um Direito de formação histórica e jurisprudencial, profundamente influenciado por tais elementos" (Professor Francisco Amaral - retirado do site do STJ).

In casu, para entendermos o sentido que o legislador quis dar ao artigo 6º, buscamos o texto constante da análise legislativa, quando de sua aprovação pelo Senado Federal.

O parecer do Senador Ricardo Ferraço afasta, por completo, a interpretação literal, que pode gerar desencontros interpretativos, levando a crer que o texto faz referência a "sistemas", no sentido de softwares ou sistemas de informática.

Definitivamente, com a análise do parecer daquela casa de leis, o texto refere-se a sistemas contábeis, atribuindo, à União, a definição dos controles e mecanismos de manipulação dos números de cada ente federativo.

"A presente emenda visa a incluir no Projeto de Lei da Câmara n° 54, de 2015, artigo que altera a redação do artigo 48 da Lei Complementar n° 1 O 1, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O objetivo é o de aperfeiçoar os requisitos de transparência da gestão fiscal já existentes.

Neste sentido, são introduzidos parágrafos que determinam que o órgão central de contabilidade da União irá definir a periodicidade, o formato e o sistema em que as infonnações e os dados contábeis, orçamentários e fiscais serão disponibilizados ao público. 

Também é proposto que o Ministério da Fazenda defina, em instrução específica, as informações necessárias para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, a ser alimentado com informações dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios". 

O texto da análise do Senado é claro, não há qualquer referência a softwares ou sistemas informatizados, mas ao formato, ao modelo de publicação dos atos e dados governamentais.

Trata-se exclusivamente de modelos de transparência, visando uniformizar como, cada ente, deve manipular e divulgar as contas de sua responsabilidade.

Ainda analisando o caso, no contexto em que o mesmo é apresentado, entendemos, de forma muito objetiva, que o legislador visou criar mecanismos UNIFORMES para o manuseio e publicação dos dados contábeis e financeiros dos entes públicos.

Para confirmar isso, basta que analisemos o constante da própria ementa da Lei Complementar nº 156/2016, que é o seguinte: Estabelece o Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal.

Ou seja, tal ementa legislativa não guarda qualquer relação com a interpretação dada, de que se referiam a sistemas de informática ou softwares.

Note-se que o próprio texto analisado fala em autonomia dos poderes e dos entes públicos. Exigir que sejam definidos, por lei, que um sistema de informática seja adotado por todos os entes, fere de morte o princípio da autonomia.

Ademais, os sistemas de informática e os softwares devem sim, se adequados às leis, às normas contábeis e aos planos dos Tribunais de Contas, nunca a empresas ou modelos por ela estabelecidos.

Dar interpretação no sentido de que as mesmas empresas devem atender ao poderes de um município por exemplo, é afrontar a inteligência mediana de qualquer intérprete, pois estaria-se ferindo o princípio da autonomia, já citado, o princípio da economicidade e a obrigatoriedade da licitação.

Os sistemas e softwares são contratados via licitação, por cada ente, que estabelece até características próprias que desejam de seus prestadores de serviço.

Imaginem que seja editada uma norma legal, pelo Senado, por exemplo, obrigando a todos os entes públicos a adquirirem uma única marca padronizada de pneus ou de veículos ou obrigar, como quer fazer crer o intérprete, que a prefeitura e a Câmara Municipal sejam obrigadas a usar um mesmo fabricante de veículos. Várias normas seriam afetadas, conforme estabelecido acima.

Assim sendo, descartamos qualquer interpretação que considere a palavra SISTEMAS, do artigo 48, § 6º, como sendo sistemas de informática ou softwares.

In casu, obviamente que o sentido dado à palavra é o de uniformização de mecanismos de publicidade e transparência. Por outro lado, até que novo regulamento seja editado, nem isso pode ser exigido dos entes.

É o parecer!

José Souto Tostes, advogado inscrito na OAB/RJ com o nº 85.199.